вторник, 27 ноября 2012 г.

Фоков Анатолий Павлович, д.ю.н., профессор, кафедры гражданского права «Российская академия правосудия», Российская Федерация, г. Москва Современные проблемы экономики и права: административные ограничения


Фоков Анатолий Павлович,
 д.ю.н., профессор, кафедры гражданского права
 «Российская академия правосудия»,
 Российская Федерация, г. Москва

Современные проблемы экономики и права: административные ограничения


        Современные проблемы экономики и права России необходимо оценивать в общем  состоянии мировой экономики и права в условиях финансово – экономического кризиса, начавшегося осенью 2008 года и не завершившегося до настоящего времени. В этих условиях, научные труды ученых последних лет: экономистов, правоведов, финансистов и иных сфер и направлений деятельности государства направлены на выявление механизмов и правовых институтов, способных устранить негативные последствия финансового кризиса.
       Как отмечают теоретики[1] в современный период развития страны экономика и право, право и финансы настолько  взаимосвязаны, что происходящие эффективные законодательные инициативы приобретают особую гибкость и креативность субъектов экономики. В этих условиях не может быть в стороне и образование[2] так как новые подходы к подготовке кадров происходят в условиях реформирования отечественной высшей школы и административные методы оценки эффективных и неэффективных вузов могут в отдельных регионах страны привести к коллапсу.
     В этой связи, полагает М.Виноградов[3] (председатель Совета ректоров вузов Иркутской области, ректор Байкальского государственного университета экономики и права) необходимо пересмотреть законодательство РФ (о меценатстве) и тем самым поднять опытное производство, активизировать научные и проектные работы, обеспечить комплексные исследования по заказам предприятий.
       Как отмечает М.Эскандеров[4] (ректор Финансового университета при Правительстве РФ)  государственное регулирование свойственно исключительно   командно – административной системе. В каждой развитой стране с рыночной системой хозяйствования (и Америки, и Европы, и Азии) уровень государственного воздействия определяется исключительно поставленными национальными задачами.
       Традиционно возникает вопрос, а как эффективно использовать административную юстицию (ограничения) как способ обеспечения законности в сфере публичного управления? Как осуществлять контроль за действиями государственных чиновников, которые могут взять и объявить 126 государственных вузов и их филиалы неэффективными?
      Концептуально[5] социально-экономическое развитие Российской Федерации на период до 2020 года предполагает - «Достижение целей развития, успешную модернизацию экономики и социальной сферы, выстраивание эффективных механизмов взаимодействия общества, бизнеса и государства, направленных на координацию усилий всех сторон, обеспечение учета интересов различных социальных групп общества и бизнеса при выработке и проведении социально-экономической политики».
      Наконец, все указанное неотделимо от успешной реализации законодательных программ[6], выработки эффективных механизмов судебного контроля[7] за управлением (управленческими действиями органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих), совершенствованием административного судопроизводства.
       Бесспорно, что в настоящее время уже приняты и разрабатываются меры, направленные на улучшение деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц, повышение эффективности, открытости и прозрачности государственного управления, борьбу с коррупционными правонарушениями, ликвидацию административных барьеров, обеспечение прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц, совершенствованию механизма административно – правового регулирования. Как правильно отмечают теоретики[8] –«… такой труд посилен только большому коллективу ученых, активно занимающихся разработкой проблем административного права».
     Действительно, необходимо отдать должное органам государственной власти в том, что они не препятствуют рассмотрению общественными организациями законодательных инициатив, направленные на прозрачность деятельности лиц, занимающих государственные должности и не препятствующих исключении коррупционности в их рядах.
     Национальный план противодействия коррупции, действовавший в 2010 – 2011 годах[9] помог сформировать законодательные и организационные основы борьбы с коррупцией в масштабах страны. Национальный план противодействия коррупции на 2012 – 2013 годы[10] позволяет перейти от декларирования чиновниками доходов и имущества к контролю за их расходами. Ввиду того, что ранее у государства отсутствовала какая – то система контроля материального благосостояния чиновников, то и контролировать расходы было бессмысленно. Тем не менее, государственная власть предлагает всем государственным чиновникам, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции участвовать в системе повышения квалификации[11].
       Международные нормы и принципы, направленные на борьбу с коррупцией государственных лиц (должностных лиц и служащих) стали основой проекта Федерального закона «О контроле за расходами», разработанного администрацией Президента РФ и опубликованного 14 марта 2012 года[12].
       Согласно законопроекту, - субъектами являются лица, замещающие госдолжности РФ и субъектов РФ, муниципальные должности, должности федеральной госслужбы, госслужбы субъектов РФ, муниципальной службы и отдельные должности в организациях, созданных для реализации госфункций (государственные корпорации, пенсионные фонды и др.). Субъекты обязаны по требованию руководителя или лица, которому такие полномочия предоставлены, представлять сведения о своих расходах, о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, касающихся приобретения земельных участков и других объектов недвижимости, автотранспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), совершения иных сделок, на сумму, превышающую общий доход такого лица и его супруги (супруга) по основному месту их службы (работы) за три года подряд, а также сведения об источниках получения расходуемых средств и сведения, обосновывающие законность получения средств, за счет которых совершены указанные сделки. 
       Порядок проверки – запросы в органы и организации, собеседование, предоставление подтверждающих расходы сведений.  При установлении в ходе проверки обстоятельств, свидетельствующих о несоответствии расходов доходам, материалы проверки представляются в правоохранительные органы согласно их компетенции и в обязательном порядке - в органы прокуратуры Российской Федерации.
      При получении таких материалов Генеральный прокурор или подчиненные ему прокуроры в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, обращаются с заявлением в суд об обращении в доход государства объектов имущества, в отношении которых не представлено сведений, свидетельствующих об их приобретении на законные доходы.
     В пояснительной записке[13] к законопроекту достаточно четко зафиксировано, что начиная с 2010 года определенные категории лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, должности государственной службы и должности в государственных корпорациях, представляют сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
      В 2011 году принят Федеральный закон, в соответствии с которым обязанность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера возлагается на лиц, замещающих должности в фондах и иных организациях, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, а также на отдельные категории работников, замещающих должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.
      Само по себе представление таких сведений дисциплинирует государственных служащих и работников и является действенной мерой профилактики коррупционного поведения. Однако полностью антикоррупционный потенциал этой меры может раскрыться лишь при установлении контроля над источниками средств, на которые приобретается имущество (контроль за расходами).
      В свою очередь, контроль над источниками средств возможен лишь при наличии определенной базы данных об имуществе. Поэтому на первом этапе реализации государственной антикоррупционной политики предусматривалась ответственность лишь за непредставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
          Представленные за 2009 - 2011 годы сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера составили базу данных, достаточную для перехода к следующему этапу в реализации государственной антикоррупционной политики - этапу контроля за расходами.
     В связи с этим в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. была высказана идея о введении контроля за расходами определенных категорий лиц в тех случаях, когда расходы этих лиц по приобретению земельных участков, иных объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) явно не соответствуют их доходам.
      В целях реализации указанного положения Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации Администрацией Президента РФ были подготовлены проекты федерального закона "О контроле за расходами", федерального конституционного закона "О внесении изменений в статью 10 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О контроле за расходами".
     В соответствии с указанными проектами лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, должности федеральной государственной службы, государственной службы субъектов Российской Федерации, муниципальной службы и отдельные должности в организациях, созданных для реализации государственных функций (государственные корпорации, пенсионные фонды и др.), обязаны по требованию руководителя или лица, которому такие полномочия предоставлены, представлять сведения о своих расходах, о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, касающихся приобретения земельных участков и других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), а также сведения об источниках получения расходуемых средств и сведения, обосновывающие законность получения средств, за счет которых совершены указанные сделки.
     Сведения о доходах лица и его супруги по их основному месту службы (работы) размещаются на официальных сайтах государственных и муниципальных органов, а также организаций, созданных для реализации государственных функций.
    Проектами определен порядок проверки полноты и достоверности представляемых сведений, а также закреплено правило, в соответствии с которым при установлении в ходе проверки обстоятельств, свидетельствующих о несоответствии расходов лица, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей их доходам, материалы проверки представляются в правоохранительные органы согласно их компетенции и в обязательном порядке - в органы прокуратуры Российской Федерации. При получении таких материалов Генеральный прокурор Российской Федерации или подчиненные ему прокуроры в порядке, предусмотренном гражданским законодательством Российской Федерации, обращаются с заявлением в суд об обращении в доход государства земельных участков, иных объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), в отношении которых не представлено сведений, свидетельствующих об их приобретении на законные доходы.
    Для обеспечения выполнения данного положения пункт 2 статьи 235 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации дополняется нормой, согласно которой имущество, в отношении которого не представлено в соответствии с законодательством о противодействии коррупции доказательств его приобретения на законные доходы, обращается по решению суда в доход Российской Федерации.
       Предусмотренные проектами меры не повлекут увеличения штатной численности подразделений кадровых служб государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений, согласуются с Национальной стратегией противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460, соответствуют требованиям международных конвенций об установлении ответственности за незаконное обогащение. И самое главное - позволят существенно сузить экономическую привлекательность коррупционного поведения и тем самым реально повысить эффективность антикоррупционного механизма.
      Проект ФЗ  «О контроле за расходами» оживил и активизировал деятельность политических деятелей, общественных организаций: Ассоциации юристов РФ, Общественной палаты РФ, органов СМИ. Так, мне пришлось присутствовать на заседании Президиума Ассоциации юристов России (далее –АЮР), проходящем в стенах Счетной палаты и состоявшемся в городе Москве 12 ноября 2012 года. На обсуждение членов Президиума АЮР были представлены альтернативные законопроекты, внесенные депутатами Государственной Думы РФ В.И.Лысаковым, В.В.Трапезниковым, А.Г.Луговым, А.А. Агеевым и О.И.Денисенко, полагающих необходимым расширить перечень запретов и усилить ответственности для лиц, замещающих должности на государственной службе.
     Депутаты Государственной Думы РФ полагают, что указанная категория лиц не может иметь и открывать вклад (депозит), счет в иностранном банке на территории иностранного государства и (или) иметь в собственности недвижимое имущество за границей и приобретать его, и (или) иметь в собственности ценные бумаги иностранной компании и приобретать их.
     Законопроекты предполагают введение уголовной ответственности за нарушение установленных законом запретов.
     Проект Федерального закона, предложенный депутатами Государственной Думы РФ С.В.Железняком и И.В.Пономаревым вводит обязанность государственного служащего предоставлять сведения в орган государственной власти, в котором он осуществляет свою профессиональную деятельность, о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за рубежом (своих, супруга/супруги, несовершеннолетних детей) в виде письменного уведомления. Проект ФЗ также предусматривает ответственность за несоблюдение вышеназванной обязанности путем введения новой статьи в Уголовный кодекс РФ. 
       По результатам обсуждения предложенных проектов Федерального закона члены Президиума АЮР[14] приняли консолидированное решение, - поддержали президентский  проект ФЗ «О контроле за расходами», принятой Государственной Думой Администрацией в первом и во втором чтении, посчитав излишним расширительное толкование текста.
       Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации 6 июня 2012 года в первом чтении приняла ФЗ «О контроле за расходами», а 26 октября 2012 года приняла законопроект во втором чтении.
       Неудивительно, что  Государственная Дума лишь со второй попытки смогла принять в основном чтении пакет президентских законопроектов о контроле за расходами чиновников, предлагались и альтернативные законопроекты.
     Тем не менее, со второй попытки  депутатам удалось обеспечить кворум в 300 голосов (две трети палаты), необходимые для решения по сопутствующему законопроекту, вносящему поправки в 10-й федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ»[15].
       Таким образом, базовый документ – ФЗ «О контроле за расходами» Государственной Думой принят и его нормы непосредственно  коснутся лиц, занимающих государственные должности РФ, должности членов Совета директоров Центробанка РФ, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности на постоянной основе, должности федеральной государственной службы, должности государственной гражданской службы субъектов РФ, должности муниципальной службы.
     В окончательном варианте, в список субъектов, подлежащих контролю за расходами входят и должностные лица Банка России в соответствии с  перечнем,  утвержденных Советом директоров финансового института,  посты в государственных корпорациях, должности во внебюджетных государственных фондах, а также в иных организациях, созданных РФ.
   При этом, в обязанность должностных лиц государственной службы вменена обязанность сообщать  не только о своих расходах, но и супруга /супругов/ и несовершеннолетних детей.
       Отчитываться придется «по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций, если сумма сделки превышает общий доход данного лица и его супруги / супруга/ по основному месту их службы за три последних года, предшествующих совершению сделки, и об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка». За невыполнение этих требований будет грозить увольнение.
         Основанием для принятия решения об осуществлении контроля за расходами указанных чиновников будет являться «достаточная информация» о том, что данным лицом, его супругой или несовершеннолетними детьми совершена сделка на сумму, превышающую общий доход за 3 года. Эти данные могут быть предоставлены в письменной форме правоохранительными или государственными органами, либо работниками подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений, либо политическими партиями, Общественной палатой или общероссийскими СМИ.
        Анонимная информация основанием для проверки быть не может.
         Сведения о расходах и источниках средств «относятся к информации ограниченного доступа», говорится в законопроекте.
          Данные, составляющие государственную тайну подлежат защите в соответствии с законодательством РФ. В любом случае, их использование будет исключено для «установления платежеспособности», «для сбора в прямой или косвенной форме пожертвований в фонды общественных объединений, религиозных и иных организаций либо в пользу физических лиц». Между тем, представленные сведения об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка, будут размещаться на Интернет-сайта соответствующих органов и передаваться для опубликования СМИ.
         Имущество, в отношении которого не представлено доказательств его приобретения на законные доходы, будет обращаться в доход РФ по решению суда.
      По нашему мнению, пакет законопроектов о контроле за расходами чиновников — это важный шаг  власти по борьбе с коррупцией, который позволит сделать государственный аппарат более прозрачным и контролируемым обществом.



[1] См.: Емельянов Ю.С. Государственно – частное партнерство в инновационном развитии экономики России /Автореф. дис..докт. эк. наук. М. 2012.; Гусев Ю.Н. Стратегия формирования и развития международного финансового центра в России / Автореф. дис..докт. эк. наук. М. 2012.; Петручак ЛюА. Правовая культура современной России: теоретико – правовое исследование /Автореф. дис..докт. юрид. наук. М. 2012.; Беляева О.А. Торги: теоретические основы и проблемы правового регулирования /Автореф. дис..докт. юрид. наук. М. 2012.; Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно – частного партнерства. Монография. М. 2012 г. и иные.
[2] См.: М.Винокуров. Как поднять престиж российских вузов /Российская газета. 2012. 2 ноября. №254 (5927).
[3] См.: М.Виноградов. Там же.
[4] См.: Т.Зыкова. Интервью с М.Эскандеровым /Российская газета. 2012. 2 ноября. №254 (5927).
[5] См.: Концепция долгосрочного социально – экономического развития РФ на период до 2020 года/ Распоряжение Правительства РФ от 17.11.208 г. №1662.; Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 года /Указ Президента РФ от 12.05.2009 г. №537. // Официальный сайт: Правительство РФ. www/pravitelstvo.gov.ru
[6] Cм.: Фоков А.П. Новый Гражданский кодекс РФ – регулятор реализации правовых позиций Европейского Суда по правам человека /Российский судья. 2012. №6. С.2-6.
[7] См.: Фоков А.П. Современные проблемы административной юстиции в России: административные суды – «за» и «против» /Российский судья. 2012. №2. С.2-7.
[8] Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. М.: Норма – Инфра – М., 2010.С.136.
[9] См.: О национальной стратегии противодействии коррупции и национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 гг. Указ Президента РФ от 13.04.2010 г. //Официальный сайт: http://www.kremlin.ru
[10] См.: Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 гг. Указ Президента РФ от 13.03.2012.//Официальный сайт: www.kremlin.ru
[11] См.: Распоряжение Президента РФ от 2.05.2012 г. «Об организации в 2012 году повышения квалификации государственными служащими, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции» // Официальный сайт: www.kremlin.ru
[12] См.: Официальный сайт: www.kremlin.ru; /Российская газета. 2012.14 марта.
[13] См.: См.: Официальный сайт: www.kremlin.ru
[14] См.: Официальный сайт:Ассоциация юристов России // www. alrf.ru
[15] Официальный сайт: Государственная Дума Федерального Собрания РФ /www.
     duma.gov.ru
    Официальный сайт: Итар – Тасс. 2012. 27 октября / www. itartass.spb.ru
    Официальный сайт:  / Телеграфистъ.РФ. 2012. 27 октября. /www. telegrafist.org

Комментариев нет:

Отправить комментарий