вторник, 27 ноября 2012 г.

Архипкин О.В. , д.э.н., профессор, заведующий кафедрой коммерции и маркетинга Кореняк Н.Н., к.э.н., доц. Иркутский государтвенный университет, Российская Федерация, г. Иркутск Формирование эффективной экономической системы государственных и муниципальных закупок в России


Архипкин О.В. , д.э.н., профессор, 
заведующий кафедрой коммерции и маркетинга
                                                                              Кореняк Н.Н., к.э.н., доц.
Иркутский государтвенный университет,
Российская Федерация, г. Иркутск

Формирование эффективной экономической системы государственных и муниципальных закупок в России
 
         В большинстве стран государство выступает на рынке важнейшим закупщиком продукции. Значительные объемы государственных закупок делают задачу обеспечения их эффективности первостепенной. При этом следует учесть, что рынок государственных закупок имеет свою специфику. Субъектом закупок на нем выступает не собственно владелец денежных средств, а его представитель – государственный чиновник, материальное благополучие которого, если и зависит от эффективности проведенных им торговых операций, то в незначительной степени. При этом у чиновников могут появиться альтернативные варианты решения своих материальных проблем, не совпадающие с интересами государства. В результате создаются условия для возникновения коррупции. Все виды коррупции, получая огласку, порождают не­доверие к государственным учреждениям и подрывают нравственные устои общества, а при проведении прокьюремента приводят к неправомерному расходо­ванию государственных средств и нарушению свобод­ной экономической конкуренции. С этой проблемой столкнулись на различных этапах своего развития практически все страны, что вынудило их искать меры по противодействию коррупции.
В нашей стране работа по формированию нормативной базы регулирования рынка государственных закупок началась в 1992 году, когда были упразднены централизованное распределение материальных ресурсов, обязательный госзаказ и принудительное сохранение сложившихся хозяйственных связей [1]. Переход к рыночной экономике потребовал быстрой реорганизации системы закупок продукции и приведение ее в соответствие с мировой практикой. Однако с начала 90-х гг. и до принятия в 2005 году  Федерального закона №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон), появилась масса законов, постановлений, ведомственных нор­мативно-правовых документов, многие из которых носили рекомендательный, декларативный характер. При этом внутри системы госзакупок назревал кризис, проявляющийся в снижении качества закупаемой продукции, росте ее стоимости, значительном увеличении в этой стоимости корруп­ционной составляющей, в увеличении количества фак­тов срывов закупок, в возрастании фактов ухода из сферы госзакупок традиционных поставщиков.
В России в условиях неразвитых форм и механизмов государ­ственного регулирования, несформировавшихся товар­ных рынков и форм «нормальной» конкуренции произ­водителей в системе госзакупок нарастали признаки рентоориентированного поведения всех экономических аген­тов. Такое поведение направлено на получение мате­риальных выгод (ренты), не из реальной прибыли, реального добавочного продукта, а из моно­польного положения субъектов госзакупок – государ­ственных чиновников, субъектов бизнеса, из их досту­па к государственным административным механизмам распределения ресурсов[2].
Федеральный закон №94-ФЗ был разработан и принят на волне многочисленных коррупционных скандалов, что, несомненно, повлияло на его явно выраженную антикоррупционную направленность[3]. При этом обсуждения Закона, как до, так и после его принятия, многочисленные поправки к нему затрагивали, в ос­новном, частные процедурные и правовые вопросы. Экономические вопросы эффективности системы госзакупок оставались на втором плане.
В этой связи нам представляется необходимым анализ сущности и возможностей Закона как экономического регулятора системы госзакупок. Проблема, на наш взгляд, состоит в том, что Закон не за­тронул коренные причины институционального кризиса в системе госзакупок, требу­ющего для его преодоления применения целостных концеп­туальных подходов, внятной и последовательной эконо­мической политики.
Прежде всего, положения Закона распространяются лишь на один этап закупок – этап собственно раз­мещения заказов, охватывающий действия заказчиков по определению поставщиков, от принятия решений о способе размещения заказа до заключения контракта на поставку продукции. За рамками Закона остаются процессы, действия заказчиков по определению по­требностей, бюджетному и финансово­му планированию, формированию заказов, разработке государственных контрактов, управлению их исполнением и т. д. 
Закон носит в основном процедурно-техни­ческий характер. Он акцентирует внимание на формулировке требований, порядка и условий форми­рования заявок на участие в закупках, проведения торгов, информацион­ного обеспечения размещения заказов. Такой упрощенный подход, по нашему мнению, основан на сле­дующих предположениях.
Авторы закона исходят из того, что главная проблема системы госзакупок – это прямые по­тери от коррупции в органах власти и организациях-госзаказчиках, ведущие к завышению цен, снижению качества продукции.  Данная проблема сильнее всего проявляется на этапе размещения заказов. Следовательно, достаточно закрыть пути коррупции на этом этапе, и эффективность системы госзакупок резко повысится. Для этого необходимо жестко регламентировать все процедуры торгов и информацию о них сделать максимально открытой.
Предполагается, что для абсолютного большинства видов продукции, за­купаемой для государственных нужд, имеется развитый совершенный рынок производителей. Тогда достаточно правильно организовать торги и рыночный механизм автоматически отберет оптимальных поставщиков по наилучшему соотношению «цена-качество».
Торги должны осуществляться «на понижение» от на­чальной цены, определяемой заказчиком, которая во всех случаях должна быть предельной ценой за­купки.
Размещение заказа у единственного поставщика – это особая ситуация,  нетипичная для всей системы госзакупок.
Перечисленные предположения, как нам представля­ется, отражают крайне упрощенный взгляд на обес­печение эффективности госзакупок. Отсюда вытекает единый порядок для закупки всех видов продукции: от скрепок до космических кораблей. По сути, Закон ориентируется на закупки лишь простейших видов продукции, для которых этапы формирования и определения потребностей, требований к продукции, оценки значимости различных параметров продукции, оценки начальной цены контракта не представляют каких-либо теоретических, методических и процедурных сложностей. Закон фактически подразумевает реализацию действий по принципу «купил и забыл». Эпизодические и одномоментные (на период торгов) контрактные связи заказчиков и исполнителей могут быть приемлемы для закупок стандартизованной продукции на конкурентных рынках, однако для крупных ресурсоемких заказов такой подход недопустим. Крупные контракты оказывают влияние на ситуацию, как на рынке, так и в отрасли. И если им отводить роль, аналогичная хаотичным разовым сделкам, то такая ситуация оборачивается искажением инвестиционных сигналов. В частности, при исполнении контрактов у подрядчиков не формируются мотивы к долгосрочным капиталовложениям в модернизацию производства в целях повышения качества продукции и производительности труда, снижения ее ресурсоемкости.
Мировой и отечественный опыт показывают, что после заключения контрактов на поставку сложной продукции может многократно уточняться цена вследствие инфляции, неизвестности заранее точного уровня издержек производства, процессов освоения производства, конструкторских и технологических изменений, качественного повышения параметров продукции. В связи с этим в мировой практике для сложной продукции применяются методы проектного управления контрактами, которые рассматривают контракт как инвестиционный проект и охватывают весь жизненный цикл продукции – от ее замысла до утилизации [4]. По отношению к таким контрактам применяются соответствующие методы управления изменениями в ходе выполнения контрак­тов, методы гибкого материально-стимулирующего ценообразования, поощряющие снижение издержек производства, эксплуатации, повышение качества продукции.
 Если рассматривать собственно этап размещения заказов, то Закон не затрагивает многие из возможных ситуаций закупки. Так, Закон не касается вопроса о закупках с использованием мер государствен­ной поддержки поставщиков (производителей). В мировой практике для этого применяются механизмы налогового, имущественного, кредитного и т.п. регулирования с возможной закупкой продукции государством по льготным ценам. Другим примером может быть регулирование отраслей с возможностью деструктивной конкуренции. Известно, что отрасли с высокой капиталоем­костью и наличием избыточных мощностей, могут нуж­даться в защите от деструктивной конкуренции, поскольку у них высока доля постоянных издержек. Конкурентное падение цен может привести к их снижению до уровня средних переменных издержек. В таких отраслях «ценовые» войны разрушительны как для производителя, так и для потребителя. Кроме того, в таких отраслях, в отличие от естественных монополий, дол­жен регулироваться уровень не максимальных, а минимальных цен. К таким отраслям можно отнести большую часть отраслей оборонно-промышленного комплекса, многие отрасли машиностроения, транспорта[5].
Одним из самых проблемных мест Закона является закупка у единственного источника.  Данный вид закупки, в отличие от представлений разработчиков закона, отнюдь не вырожденный случай закупки путем торгов. Для очень многих видов сложной технической продукции необходимость закупки у единственного источника – объективная необходимость. Это касается и закупок новых видов продукции и особенно – закупок продукции по возобновляющимся контрактам. Как, например, можно представить конкурсную пов­торную закупку уникальной продукции в условиях, когда вся конструкторская и технологиче­ская документация, все необходимые мощности сосредоточены на предприятии, где она была разработана? Здесь возникает широко известная из мировой практики проблема «техниче­ского выравнивания», связанная с передачей научно-технической информации и документации от одного конкурентного производителя к другому. Эта проблема в разных странах решается по-разному, но разработчиками Закона она просто проигнорирована.
В представлении разра­ботчиков Закона закупка продукции из един­ственного источника – это простая процедура, тогда как на самом деле это наиболее слож­ная и в методическом, и в процедурном, и в коррупционном плане форма закупок.
В настоящее время обсуждается проект поправки к Закону, предполагающий, что в сложных случаях «особенности размещения» каждого такого заказа будет определять Правительство РФ или его президиум. Эти новации от Минэкономики фактически закрывают дискуссию о необходимости особых правил госзаказа инновационной, наукоемкой и технически сложной продукции.  На наш взгляд, данный проект станет «мертвой» нормой закона. По сути – это перевод управления закупками для государственных нужд на «ручной режим». К тому же, право правительства устанавливать «особенности размещения» госзаказа будет заблокировано, если эти особенности не будут прямо перечислены в законе, а в Законе содержится прямой запрет на предварительную квалификацию участников, двухэтапные конкурсы или существенное изменение условий контракта.
В части конкурсов НИОКР в Законе предполагается, что заказ имеет четко заданную тематику и цели. Однако в мировой практике применяются  актуальные и для нашей страны конкурсы венчурно-грантового ти­па, где участники соревнуются за получение бюджетных средств, выходя на конкурс с заявками на работы разной целевой направленности. Главное здесь – это потенциальная общественная эффективность проек­тов, по критериям которой и происходит определение победителей[6].
В тех случаях, когда заказчики сталкиваются с проблемами в части постановки исходных целей, задач, технических требований, предъявляемых к продукции, возмож­ным способом уменьше­ния неопределенностей и рисков является использо­вание двухэтапных конкур­сов, широко применяемых в мировой практике и ра­нее применявшихся в оте­чественной практике гос­закупок. Однако Закон исключает какие-либо способы размещения заказов, так или иначе предполагающие проведение переговоров с участниками, исходя опять же из соображений борьбы с коррупцией.
Однако большинство систем прокьюремента признает, что заказчики иногда должны полагаться на технические и интеллектуальные способности поставщиков при определении оптимального подхода к удовлетворению определенных нужд. Это особенно актуально в отношении закупки товаров и услуг в стремительно развивающихся отраслях: информационные технологии, оборонное оборудование, системы защиты окружающей среды и различные виды интеллектуальных услуг. В таких случаях заказчик прибегает к методу, позволяющему запрашивать предложения у отобранной группы фирм; обсуждать содержание их предложений; учитывать элементы таких предложений при окончательном определении спецификаций по контракту; предоставлять участникам торгов, представившим технически приемлемые предложения, шанс представить «наилучшее и окончательное предложение», основанное на окончательно определенных спецификациях[7].
В ряде стран при закупке продукции у единственного источни­ка в целях создания конкурентной сре­ды практикуется создание параллельных производств, предполагающее передачу части заказа и техниче­ской документации конкуренту-производителю. Закон также игнорирует подобный способ, который во многих слу­чаях оказывается весьма эффективным.
Таким образом, можно выделить следующие принципиальные, на наш взгляд,  недостатки Закона:
1) игнорирование потенциальной роли госу­дарства не столько как покупателя про­дукции, сколько как стратегического регулятора ра­звития отраслей по производству продукции для государственных нужд;
2) игнорирование многих видов конкурсных закупок, используемых в мировой практике, – двухэтапных, венчурных,  запроса предложений и т. п.,  тогда как именно эти способы размещения заказов способствуют научно-техническому прогрессу.
3) отсутствие квалификационных требова­ний к участникам торгов по закупкам продукции, что неизбежно ведет к  неудовлетворительному исполнению условий контракта, возрастанию рисков хи­щения авансов;
4) принижение роли ситуаций закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), вследствие чего возрастает  опасность коррупционных сговоров, снижения уровня каче­ства и эффективности продукции.
Главной новацией нового Закона, по нашему мнению,  является введение категории начальной цены контракта, устанавливаемой заказчиком.
Эта новация вызвала массовые дискуссии среди специали­стов, а для заказчиков создала определенные трудности, так как по закону они обязаны сами определять начальную цену контракта, однако на практике не знают, как правильно ее рассчитать. Соответствующих методических рекомендаций от Минэкономразвития до сих пор не последовало. Исключением стало лишь постановление Правительства РФ от 18 августа 2010 г. № 636, которым были определены особенности определения начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) на энергосервис.
В принципе новый порядок формирования контракт­ных цен от начальных цен, заявляемых заказчиком, вполне соответствует логике экономических отноше­ний, формирующихся в системе бюджетных закупок. Ограниченность бюджетных средств обусловливает необходимость наиболее эффективного их расходования на государственные и муниципальные закупки, установле­ния некоторых «потолков» стоимости контрактов для заказчиков, обеспечивающих достижение для государ­ства некоторого гарантированного уровня эффектив­ности от проведения закупок[8].
В условиях разви­той конкуренции установление начальной цены кон­тракта в четкой связи с потребительскими свойствами продук­ции должно стать ясным и действенным стимулом для производителей в формировании своих предложе­ний по контракту (ценовых, технических и прочих). При ограниченности или даже полном отсутствии кон­куренции производителей начальная цена контракта может использоваться при формировании контракт­ных отношений в качестве непосредственной ба­зы определения фиксированной цены контракта либо верхнего потолка цены в контрактных соглашениях стимулирующего типа, устанавливаю­щих гибкую систему мотивации производителей в ча­сти повышения качества продукции и снижения издер­жек производства.
В нашей стране течение многих десятков лет советского периода цены практически на все виды продукции формирова­лись от среднеотраслевых или индивидуальных издержек производителя. С разрушением плановой экономики эта система ценообразования плавно перетекла в систему госзакупок. Такой подход к ценообразованию был достаточно широко распространен во всем мире в 60-80 гг. как на фирменном уровне, так и в сфере госзакупок. С середины 70-х гг. в развитых странах наметился поворот к ценообразованию от качества и эф­фективности продукции, т.е. к ценообразованию от ее потребителя и заказчика. На уровне фирм-производителей такое ценообразование получило название маркетингового  (ценностного), на уровне корпоративных и государственных закупок – эффективностного (эффективностно-ценностного). При новой системе ценообразования цена формируется не от затрат производителя, а от того, что она дает потребителю (или во что ее оценивает потребитель).
Как отмечалось выше, Законом не определена категория начальной цены,  методы ее определения и применения. При этом остается неясно, как начальная цена переходит в конечную цену контракта и вообще, что такое «конечная цена контракта» (фиксированная цена, фиксированная цена с возможным переопределением, потолок контрактной цены в контрактах материально-стимулирующего типа или контрактах с возмещением издержек). Многие специалисты в области госзакупок склонны трактовать цену контракта, формируемую от начальной цены, только как жестко фиксированную, что, по нашему мнению, глубоко ошибочно. Многие страны проходили период доминирования таких инфантильных взглядов, так, для Федеральной контрактной системы США, такой период – это конец 50-х гг.
Возвращаясь к анализу Закона, следует сделать неутешительный вывод о том, что, предоставив полные права заказчику назначать начальную цену контракта (ст. 6) и не регламентировав четко ее сущность и методы   определения, разработчики Закона обеспечили широкие возможности для  коррупции, несмотря на все попытки жестко регламентировать все иные процедурные моменты. Часто цены контрактов завышены изначально, и даже если заказчики делают это намеренно, они не обязаны привязывать свои запросы к рыночным ценам.
По данным общественной организации предпринимателей «ОПОРА», в 2009 году, несмотря на кризис, «откаты» при размещении заказов через обычные конкурсы и аукционы достигали от 5 до 40 % стоимости заказа[9]. Но это, на наш взгляд, не самое главное. Прямые потери от коррупции, конечно, велики, но еще большие косвенные потери неизбежны при ценообразовании от начальной цены заказчика в интерпретации ФЗ-94 в связи с замораживанием наиболее эффективных путей научно-технического прогресса. Закон в нынешнем виде буквально опускает перед ним шлагбаум.  На наш взгляд, потенциал государственного заказа необходимо использовать в целях инновационного развития.
К этому следует добавить, что в результате поэтапного перехода на электронные аукционы с 2011 года примерно 70 процентов номенклатуры продукции для государственных и муниципальных нужд будет закупаться посредством открытых аукционов в электронной форме [2]. Неоспоримо то, что открытый аукцион в электронной форме – одна из наиболее удобных форм размещения заказа. С введением электронных аукционов исключается возможность недобросовестного сговора между его участниками. Несмотря на это электронный аукцион  далеко не всегда является лучшей закупочной процедурой. Он дает неплохие результаты при закупке серийно выпускаемой продукции, ряда видов работ и услуг, однако он не работает при закупках инновационной продукции, сложной техники и многого другого, когда при выборе следует руководствоваться не только ценой.
По нашему мнению, в качестве первоочередных шагов необходимо четко регламентировать и ограничить сферу применения Закона по видам и особенностям продукции; определить, что такое начальная цена контракта и  какими методами она должна рассчиты­ваться. Однако за счет внесения точечных изменений и дополнений в действующее законодательство сформировать действенные инструменты государственного заказа, по нашему мнению, невозможно.
Прин­ципиально новая экономическая система госзакупок в РФ, на наш взгляд, должна формироваться с учетом  следующих важных моментов.
1. Комплексное регулирование всех этапов закупочного цикла. Этот цикл должен в себя включать прогнозирование, планирование и бюджетирование государственных нужд, формирование и размещение государственного  заказа,   исполнение государственного контракта, мониторинг и приемку результатов работ, управление созданными активами, включая технологическое обслуживание, содержание, утилизацию и списание активов.
2. Использование потенциала государственного заказа в целях инновационного развития.
3.      Инвестиционный подход к закупкам сложной продукции, предполагающий целостное проектирование жизненного цикла продукции от замысла до утилизации на принципах инвестиционного проектирования, применение развитых методов оценки эффективности решений, методологии управления проектами на всех этапах жизненного цикла[10].
4. Переход к эффективностным методам ценообразования.
5. Детальная проработка процедур закупки у единственного источника, особое внимание в которых необходимо обратить на подготовку и ведение переговоров, заключение соглашений, организацию параллельных производств, внешний контроль контрактов.
В целом представляется, что затронутая проблема требует серьезного и глубокого обсуждения с самых различных сторон: сферы прокьюремента, контрактации, ценообразования, инноваций, инвестиционного проектирования,  государственного регулирования и т. д.


[1] Нестерович Н.В., Смирнов В.И. Конкурсные торги на закупку продукции для государственных нужд / Под ред. А.Г. Свинаренко. – М.: ИНФРА-М, 2000. – 360 с.
[2] Экономические субъекты постсоветской России (институциональный анализ) / Под ред. проф. P.M. Нуриева. Серия «Научные Доклады», № 124. – М.: Московский общественный научный фонд, 2001. – 804 с.
[3] О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд : федер. закон РФ от 21 июля 2005 г. № 94 // Рос. газ. − 2005. – 28 июля.

[4] Westring G., Jadoun G. Public procurement manual. – Turin, Italy: SIGMA, International Training Centre of the ILO, 2002.
[5] Мельников Г.Н., Ветров А.Н.  Институциональный взгляд на проблему создания эффективной экономической системы государственных и муниципальных закупок / Г.Н. Мельников, А.Н. Ветров // Журнал ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение. – 2007. – № 7.  С. 31-40.

[6] Westring G., Jadoun G. Public procurement manual. – Turin, Italy: SIGMA, International Training Centre of the ILO, 2002.
[7] Westring G., Jadoun G. Public procurement manual. – Turin, Italy: SIGMA, International Training Centre of the ILO, 2002.

[8] Тихомиров П.А. Вопросы расчета начальной цены контракта / П.А. Тихомиров // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. – 2007. -  № 7. – С.64-67.

[9] Смолянская Е. Сети для чиновников / Е. Смолянская // Ведомости. – 2009. – 6 августа. 

[10] Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов: (Вторая редакция) / М-во экономики РФ, М-во финансов РФ, ГК по стр-ву, архит. и жил. политике. – М.: ОАО «НПО» Изд-во «Экономика», 2000. – 421 с. Официальное издание. Утв. N ВК 477 от 21.06.1999г.

Комментариев нет:

Отправить комментарий